GIẢI THÍCH PHÁP LUẬT- CÁCH NHÌN CỦA HÀNH PHÁP

**Admin** Sun Dec 12, 2010 1:18 pm

TS. Luật học Phạm Tuấn Khải
Văn phòng Chính phủ
Nếu nói giải thích pháp luật (LegalInterpretation) là “làm rõ tinh thần, nội dung của một văn bản pháp luật”⁽¹⁾ thì việc giải thích phải gắn với thẩm quyền của cơ quan, người cóthẩm quyền ban hành văn bản. Mặt khác, giải thích pháp luật cũng còn bao hàmviệc phải làm rõ các từ ngữ, cách hiểu thống nhất để vận dụng đúng đắn trongkhi thi hành pháp luật. Ở nước ta, ngoài Hiến pháp, luật, pháp lệnh thuộc thẩmquyền của UBTVQH thì tất cả các cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản phápluật đều có quyền giải thích pháp luật. Từ góc độ thực tiễn, có thể khẳng định,các cơ quan thực hiện chức năng hành pháp có thẩm quyền giải thích pháp luật.Vậy, theo cách nhìn của các nhà hoạch định chính sách (hành pháp), khi nào cầngiải thích pháp luật, phạm vi, nguyên tắc và hình thức giải thích pháp luật nhưthế nào?
I Hành pháp với giải thích pháp luật
Hành pháp (excutive) một trong 3loại quyền (lập pháp, hành pháp và tư pháp) của bất cứ nhà nước nào, là sự thểhiện ý chí của Chính phủ trong việc hoạch định chính sách, đề xuất các chủtrương lớn, tạo tiền đề cho lập pháp, tư pháp và bảo đảm việc thực thi phápluật trong toàn bộ bộ máy nhà nước. Hành pháp có nhiệm vụ riêng, ngoài việc đềxuất chính sách vĩ mô, “can thiệp” vào đời sống xã hội thông qua các hình thứccưỡng chế, kiểm tra và tài phán, nó còn có nhiệm vụ “thiêng liêng cao cả” làxây dựng, ban hành pháp luật theo thẩm quyền. Bên cạnh đó, nhiệm vụ xuyên suốtcủa các cơ quan thực hiện chức năng hành pháp là xác lập trật tự quản lý (hànhchính) từ trung ương đến địa phương, là cầu nối, là thước đo cho việc thực thipháp luật, đưa pháp luật vào đời sống xã hội: “Không có hành pháp, không thể xácđịnh được hiệu quả của việc thực hiện pháp luật” ⁽²⁾.
Ở các nước theo nguyêntắc pháp quyền triệt để, việc giải thích Hiến pháp và luật thường giao cho toàán bởi nhiều lý lẽ khác nhau: một là, sự đề cao vai trò của tư pháp trong thựcthi pháp luật và suy chocùng, công lý được phán quyết bằng những quyết định tư pháp (toà án); hai là,do tính chất của toà án “ là cơ quan không có một chút quyền lập pháp hay quyềnhành pháp nào cả. Nhưng chính do đó mà cơ quan tư pháp có quyền cao hơn cả, vìnó không làm gì cả nhưng có thể ngăn cản tất cả... vì nó là người bảo vệ luật,mà luật là do cơ quan quyền lực tối cao ban hành và do Chính phủ chấp hành” ⁽³⁾.
Ở nước ta, chúng ta đang tiến tớixây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa, các định chếcủa chúng ta còn mang nặng dấu ấn của tư tưởng tập trung quan liêu bao cấp, vaitrò của toà án, vai trò của pháp luật chưa được đề cao như mong muốn. Bản thânHiến pháp và luật ở nước ta cũng chưa thể hiện triệt để tư tưởng: pháp luậtphải ở nơi dân, trong lòng dân và phục vụ nhân dân. Do đó, các chế định củaHiến pháp, luật bên cạnh việc qui định hết sức khái quát, lại không có cơ chếvận hành để đưa các chế định đó vào đời sống. Chẳng hạn “ công dân có quyền tựdo kinh doanh theo qui định của pháp luật” (Điều57 của Hiến pháp 1992) là một loại tuyên ngôn-đúng, nhưng để thực hiệntuyên ngôn lại phải có luật ( ở nước ta, hệ thống pháp luật chưa hoàn chỉnh) vàphải có các chủ thể cần thiết để đưa các qui định của các đạo luật và tưtưởng, tinh thần của Hiến pháp vào thực tiễn.
Như vậy, bản thân các qui định củaHiến pháp cũng đặt ra vấn đề cần giải thích pháp luật nói chung và cácqui định của Hiến pháp nói riêng. Ai giải thích Hiến pháp và luật, pháp lệnh?Điều này được thể hiện ở Hiến pháp 1992 (Điều 91): UBTVQH- cơ quan thường trựccủa Quốc hội. Trên thực tế, gần đây UBTVQH mới có khoảng 4-5 lần giải thíchthông qua Nghị quyết số 746/2005 giải thích Điều 241 của Luật Thương mại; Nghịquyết số 1033/2006 giải thích Điều 19 của Luật Kiểm toán Nhà nước (làm rõ khi nàothì văn bản dưới luật do Tổng kiểm toán ban hành).
Ba lần sau, UBTVQH ban hành các nghịquyết liên quan đến tranh chấp về quyền sở hữu đất đai; giới hạn việc đòi bồithường sở hữu tư nhân đối với nhà do “nhà nước quản lý”. Như vậy, đếmtrên đầu ngón tay thì rất ít khi chủ thể UBTVQH giải thích pháp luật, mà hầuhết luật,pháp lệnh do Quốc hội, UBTVQH ban hành đi được vào đời sống đều thôngqua chủ thể khác giải thích pháp luật (Chính phủ, Thủ tướng , các bộ trưởng-sau đây gọi chung là chủ thể hành pháp). Do đó, không ngạc nhiên khi chúng tabắt gặp nhiều văn bản pháp luật do chủ thể hành pháp ban hành đều có giải thíchpháp luật.
Vậy khi nào thì chủ thể hành pháptiến hành giải thích pháp luật?
Như trên đã phân tích, việc giảithích pháp luật phải căn cứ vào thẩm quyền của chủ thể ban hành pháp luật. Theocách hiểu này, chủ thể hành pháp có quyền giải thích pháp luật.
Thẩm quyền truyền thống của bộ máyhành pháp (Chính phủ, Thủ tướng , các bộ trưởng) theo qui định của Hiến phápnước ta được ban hành các văn bản pháp luật theo cấp độ và phạm vi tác độngkhác nhau đến đời sống xã hội. Tuy nhiên, trên thực tế, chủ thể hành pháp,ngoài việc làm cho luật, pháp lệnh của Quốc hội, UBTVQH đi vào đời sống, cònphải đưa ý chí của mình thông qua việc ban hành các văn bản theo thẩm quyền đểhướng dẫn, giải thích pháp luật một cách thống nhất trong thực tiễn.
Theo qui định của pháp luật, ở nướcta, Chính phủ có thẩm quyền ban hành nghị quyết, nghị định; Thủ tướng ban hànhquyết định, chỉ thị; Bộ trưởng ban hành quyết định, chỉ thị, thông tư. Có 3tiền đề để chủ thể hành pháp ban hành văn bản pháp luật: 1) Quốc hội hoặcUBTVQH uỷ quyền; 2) Tự mình ban hành theo thẩm quyền; 3) Ban hành khi luật,pháp lệnh chưa qui định, nhưng do đòi hỏi của cuộc sống phải ban hành để điều chỉnhkịp thời các quan hệ xã hội.
Hiện nay, có quan điểm cho rằng,việc ban hành văn bản theo thẩm quyền của chủ thể hành pháp là thẩm quyền"ban hành văn pháp quy" của chủ thể hành pháp. Việc ban hành các văn bảntheo thẩm quyền không phải là giải thích pháp luật.
Chúng ta đều biết, thôngthường giải thích pháp luật có hai hình thức: giải thích chính thức - bắt buộcphải thực hiện và giải thích không chính thức- không bắt buộc phải thực hiện.Ởnước ta, do chưa có quy định về các hình thức giải thích pháp luật của từng chủthể nên hai hình thức trên được thực hiện dưới dạng quy phạm và không quyphạm.Việc chủ thể ban hành văn bản pháp luật theo thẩm quyền nhằm hướng dẫn thihành luật, pháp lệnh và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên cũng là hìnhthức giải thích pháp luật. Chúng ta bắt gặp trong các văn bản " quy địnhchi tiết và hướng dẫn thi hành" của chủ thể hành pháp đều là thể hiện"ý định lập pháp" của Quốc hội, UBTVQH. Mặt khác, trong các quy địnhhướng dẫn thi hành của cơ quan có thẩm quyền không phải là hiếm các quy địnhgiải thích theo nghĩa đen của từ ngữ, khái niệm- cũng là một loại giải thíchpháp luật. Chẳng hạn Điều 3, Nghị định số 161/2005/NĐ-CP ngày 28 tháng 12năm2005 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều củaLuật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm1996 và Luật năm2002 sửa đổi bổsung Luật 1996 đã giải thích cụ thể các dấu hiệu của khái niệm "văn bảnquy phạm pháp luật tại Điều 1 của Luật 1996 đã định nghĩa.(4)
Trong trường hợp Quốc hội hoặcUBTVQH uỷ quyền lập pháp thì có thể xuất hiện 3 loại thẩm quyền: Chính phủ, Thủtướng hoặc Bộ trưởng. Như vậy, sẽ có 3 hình thức giải thích pháp luật khác nhautương ứng với 3 loại thẩm quyền trên.Một là, tự mình ban hành theo thẩm quyềnđược qui định cụ thể trong qui chế làm việc tương ứng của từng chủ thể. Chẳnghạn, Chính phủ, Thủ tưứng ban hành Nghị định , quyết định để làm gì, nội dungnhư thế nào, điều chỉnh loại quan hệ xã hội nào? ; (hiện nay cũng chưa có vănbản nào qui định ảnh hưởng của 2 loại chủ thể này: Chính phủ và Thủ tướng, nênvẫn còn lẫn lộn về thẩm quyền và nội dung ban hành) ;hai là, các chủ thể hànhpháp ban hành văn bản theo quy định của từng luật, pháp lệnh chuyên ngành màviệc quy định chi tiết giao cho chủ thể hành pháp; ba là, Bộ trưởng ban hànhthông tư, chỉ thị, quyết định căn cứ vào tính chất của từng loại đối tượng quảnlý mà chủ thể này hướng tới (lưu ý trong việc ban hành thông tư có thông tưliên tịch giữa các bộ trưởng). Đối với trường hợp Chính phủ tự mình banhành nghị định khi chưa có luật, pháp lệnh qui định thì phải có điều kiện là dựthảo phải báo cáo UBTVQH. Theo tiền đề này, Chính phủ chỉ được ban hành 1 loạivăn bản dưới hình thức nghị định. (tạm gọi là nghị định không đầu). Khi banhành nghị định không đầu, phạm vi hiệu lực của giải thích pháp luật vượt rangoài khuôn khổ của hoạt động của hệ thống cơ quan hành chính (nhiều qui địnhgiải thích của Chính phủ được áp dụng cho cả các cơ quan của Quốc hội như vấnđề đào tạo công chức, tiền lương... hoặc việc giải thích này cũng là căn cứ đểtoà án nhân dân, viện kiểm sát nhân dân áp dụng trong quá trình điều tra,xét xử đối với các vụ án hình sự, dân sự...). Tất cả các hình thức ban hành vănbản trên, nếu được triển khai trong quá trình giải thích pháp luật thì có thểđược gọi là “ giải thích pháp luật trong quá trình ban hành các quyết định hànhchính” ⁽⁵⁾.
Như vậy, phạm vi ban hành văn bảncủa chủ thể hành pháp là rất rộng bởi do tính chất của hoạt động hành pháp. Vànhư trên đã phân tích, các chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản thì có quyềngiải thích nội dung của văn bản đó (kể cả trường hợp uỷ quyền). Tuy nhiên, dochưa có qui định về uỷ quyền ban hành văn bản nên hiện nay có tình trạng: mộtchủ thể ban hành, nhưng chủ thể khác giải thích pháp luật (trừ trường hợp giảithích Hiến pháp, luật, pháp lệnh được giao cho UBTVQH). Điều này dễ nhậnthấy ở các nghị định của Chính phủ, thông tư của Bộ trưởng khi được Quốc hộigiao trực tiếp hoặc tự mình ban hành theo thẩm quyền. Một nghịch lý cũng cầnnêu lên là, khi Quốc hội uỷ quyền cho Chính phủ ban hành nghị định hoặc Chínhphủ ban hành nghị định không đầu, Chính phủ cũng giải thích pháp luậttrong các văn bản này. Ở đây lại xuất hiện khái niệm uỷ quyền giải thíchpháp luật (trong thực tiễn xây dựng và ban hành pháp luật ở nước ta, loạivăn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, bộ trưởng được Quốc hội, UBTVQH uỷquyền ban hành dưới hình thức " quy định chi tiết và hướng dẫn thihành" là tương đối phổ biến). Đặc biệt, có rấtnhiều văn bản luật, pháp lệnh sau khi có hiệu lực, chủ thể hành pháp giải thíchpháp luật ngay tại các văn bản do quốc hội, UBTVQH giao hướng dẫnthi hành: lĩnh vực nhà đất, cạnh tranh, đầu tư, luật sư...). Khi nghiên cứu cácvăn bản này, có một nhận định khách quan là: các cơ quan có thẩm quyền ban hànhcác văn bản đúng thẩm quyền nhưng nội dung không sát với thực tế thi hành nêngia tăng tình trạng giải thích pháp luật. Đây cũng chính là nguyên nhân phápluật chưa hoặc không đi vào đời sống.
II. Thực trạng và một số kiến nghịtrong quá trình giải thích pháp luật của chủ thể hành pháp.
1. Về thực trạng giải thíchpháp luật
Về hình thức giải thích pháp luật:
Chúng tôi không đưa ra con số cụthể, nhưng nhìn chung, đại đa số các văn bản pháp luật do chủ thể hành pháp banhành đều có giải thích pháp luật: dưới dạng qui phạm, chẳng hạn: khi giải thíchthẩm quyền của Bộ trưởng tư pháp trong việc thu hồi chứng chỉ hành nghề luật sưtheo Luật Luật sư, Thông tư của Bộ trưởng Tư pháp số 02/2007/TT-BTP ngày25/4/2007 của Luật Luật sư, Nghị định qui định chi tiết và hướng dẫn thi hànhmột số điều của Luật Luật sư qui định: “Trong thời hạn 15 ngày, kể từ ngày nhậnđược văn bản đề nghị thu hồi chứng chỉ hành nghề luật sư, Bộ trưởng Bộ Tư phápra quyết định thu hồi chứng chỉ hành nghề luật sư; trong trường hợp từ chốiphải thông báo bằng văn bản và nêu rõ lý do” (Điểm 3, mục II về thủ tục thu hồichứng chỉ hành nghề luật sư)
- Dưới dạng diễn giải tại văn bảnpháp luật theo thẩm quyền. Chẳng hạn, tại Điều 10 của Luật Luật sư qui định “Bằng cử nhân luật” đối với luật sư. Để hiểu bằng cử nhân là gì, Điều 1, Nghịđịnh của Chính phủ số 28/2007/NĐ-CP ngày 26/02/2007 qui định: “ Người có bằngcử nhân luật qui định tại Điều 10 của Luật Luật sư là người có bằng tốt nghiệpđại học chuyên ngành luật do cơ sở giáo dục đại học của Việt Nam ...cấp...”
- Dưới dạng viện dẫn hoặc qui địnhchuyển tiếp các qui phạm pháp luật tương ứng hoặc cấp độ khác nhau (giá trịhiệu lực dưới hoặc cao hơn qui phạm giải thích). Chẳng hạn khi đề cập đến Luậtsư tập sự theo Luật Luật sư, Thông tư của bộ Tư pháp nói trên qui định: “ Luậtsư tập sự theo qui định của Pháp lệnh Luật sư năm 2001 đang tập sự hành nghềtại một tổ chức hành nghề luật sư ở địa phương khác với địa phương nơi có ĐoànLuật sư mà mình đã gia nhập được tiếp tục hành nghề tại tổ chức hành nghề luậtsư đó, nhưng phải đăng ký việc tập sự theo qui định của Luật luật sư ở địaphương nơi tổ chức hành nghề luật sư mà mình đang tập sự đăng ký hoạt động...”
- Dưới dạng pano áp phích cổ động,chẳng hạn khi muốn đưa Luật thuế vào cuộc sống, chúng ta thường gặp các khẩuhiệu “ đóng thuế là nghĩa vụ và vinh dự của mọi công dân” hoặc “ trốn thuế làvi phạm pháp luật”...
- Dưới dạng uỷ quyền cho các cơ quantrong nội bộ chủ thể hành pháp: Chính phủ uỷ quyền cho Thủ tướng; Thủ tướng rathông báo, công điện; Thủ tướng hoặc Chính phủ uỷ quyền cho Bộ trưởng, Chủ tịchuỷ ban nhân dân cấp tỉnh; Bộ trưởng uỷ quyền cho Tổng cục trưởng, Cục trưởng...
Nhìn chung, có nhiều hình thức thểhiện việc giải thích pháp luật của chủ thể hành pháp, nhưng hiệu quả của cácqui định còn hạn chế và đôi khi, giá trị pháp lý của các loại giải thích phápluật không có như các pano áp phích; khẩu hiệu; công điện; thông báo của Thủtướng. Và thậm chí, trong một số trường hợp là không đúng thẩm quyền theo quiđịnh của pháp luật. Ví dụ, Luật giao cho Chính phủ, Chính phủ lại giao cho Thủtướng (về mặt lý thuyết, thẩm quyền của 2 loại chủ thể này là khác nhau và đượcqui định trong Hiến pháp, Luật tổ chức Chính phủ); hoặc Luật qui định giao thẩmquyền cho Thủ tướng, Thủ tướng lại uỷ quyền cho Bộ trưởng, thậm chí giao choChủ tịch uỷ ban nhân dân cấp tỉnh ban hành văn bản hướng dẫn.
Thực trạng hệ thống phápluật chồng chéo, không thống nhất, dẫn đến việc giải thích pháp luật của chủthể hành pháp không hoặc ít có hiệu quả.
- Như trên đã đề cập, nhiều văn bảnpháp luật ở nước ta chưa bảo đảm tính thống nhất nên trong nhiều trường hợp,giải thích ở lĩnh vực này lại mâu thuẫn với lĩnh vực khác (trong lĩnh vực LuậtĐất đai và Luật Khiếu nại, tố cáo về thẩm quyền giải thích khiếu nại của Bộtrưởng và Chủ tịch uỷ ban nhân dân cấp tỉnh) hoặc lĩnh vực dân số: Tại Pháplệnh dân số qui định: mỗi cặp vợ chồng quyết định số lần sinh con và thời giansinh con (Điều 10). Qui định này đẫn đến cách hiểu lầm và thực hiện đem lại kếtquả bất lợi cho chính sách dân số, kế hoạch hoá gia đình (gia tăng dân số). Đểgiải thích vấn đề này, Chính phủ buộc phải ban hành Nghị định hướng dẫn theohướng “mỗi gia đình thực hiện quy mô gia đình ít con: từ 1 đến 2 con”. Mặc dùNghị định này trái Pháp lệnh nhưng vẫn phải ban hành (sau khi xin ý kiếnUBTVQH).
- Nhiều luật, Pháp lệnh ở nước taquá chung chung gây tình trạng “ngủ yên” của luật, pháp lệnh hoặc đòi hỏi chủthể hành pháp phải giải thích. Tuy nhiên, các nghị định của Chính phủ, quyếtđịnh của Thủ tướng Chính phủ, quyết định, chỉ thi, thông tư của Bộ trưởng lạido các Bộ, ngành xây dựng và trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ hoặc ban hànhtheo thẩm quyền nên quá trình soạn thảo ban hành lại mang tính chủ quan, cục bộcủa bộ, ngành. Tình trạng này làm cho việc giải thích pháp luật trở nên “méomó”, gây phản ứng cho xã hội.
- Sự uỷ quyền giải thích pháp luậttrong các luật không tập trung, còn dàn trải; giao cho nhiều chủ thể giảithích. Quá trình giải thích lại không có sự phối hợp với nhau nên nội dungthường mâu thuẫn, đối tượng chịu sự tác động rất khó thực hiện. Chẳng hạn Luậtđất đai, Luật nhà ở, Luật kinh doanh bất động sản giao cho nhiều bộ, ngành giảithích dẫn đến tình trạng “giấy hồng, giấy trắng, giấy xanh” như chúng ta đãbiết trong thực tiễn...
Quá trình ban hành văn bản pháp luậttheo thẩm quyền của chủ thể hành pháp (không phải sự uỷ quyền hoặc khi chưa cóluật, pháp lệnh) thường xuất phát từ thực tiễn, chỉ căn cứ vào Hiến pháp, màHiến pháp thì còn tương đối khái quát, trừu tượng. Do đó, nhiều văn bản đượcban hành không bảo đảm tính hợp pháp, tính khả thi trong quá trình thực hiện(Thông tư liên tịch số 14 của Bộ Y tế và Bộ Tài chính hướng dẫn Nghị định 63 vềBảo hiểm y tế quy định điều kiện đóng BHYT là phải có số đông từ 10% trở lênmới được mua BHYT.Tình trạng này làm cho người dân muốn mua BHYT phải vận động10% dân cư tại nơi cư trú mua BHYT). Mặt khác, do chúng ta chưa có cơ chế,trình tự, thủ tục giải thích Hiến pháp nên giải thích Pháp luật thông qua cácquyết định của chủ thể hành pháp thường vừa ban hành nội dung vừa giải thíchngay những điều khoản của Hiến pháp (chẳng hạn, các điều kiện kinh doanh, điềukiện cấp, thu hồi giấy phép .... thường được ban hành dưới hình thức nghị địnhđể giải thích tinh thần “công dân có quyền tự do kinh doanh theo quy định củapháp luật”).
Từ thực trạng trên có thể khái quát:
1) Nếu luật, pháp lệnh phù hợp vớithực tiễn và cụ thể hoá các vấn đề cần được quy phạm thì số lượng văn bảngiải thích pháp luật sẽ ít đi và phạm vi giải thích của chủ thể hành pháp sẽhướng dẫn áp dụng pháp luật một cách đúng đắn, có lợi;
2) Nếu luật, pháp lệnh không phù hợpthì việc giải thích pháp luật sẽ sai lệch rất lớn và tranh chấp giữa cơ quan cóthẩm quyền với người dân sẽ gia tăng;
3) Nếu có nhiều cơ quan được uỷquyền giải thích pháp luật cũng xuất hiện nhiều mâu thuẫn trong thực thi phápluật;
4) Nếu loại trừ được tính cục bộ vàđề cao vai trò của pháp luật trong hoạt động của các chủ thể hành pháp thì việcgiải thích pháp luật sẽ trở thành phương tiện, công cụ hữu hiệu cho quá trìnhquản lý nhà nước
2. Một số kiến nghị
Giải thích pháp luật do chủ thể hànhpháp tiến hành chỉ có hiệu quả mong muốn khi chúng ta có một giải pháp tổngthể, cơ bản, mang tính chiến lược trong hoạt động xây dựng pháp luật. Trướchết, cần hướng tới thực hiện ngay các tư tưởng về việc xây dựng nhà nứơc phápquyền với việc đề cao vai trò của pháp luật trong quá trình vận hành cơ chếđiều chỉnh pháp luật (kể cả việc cần phải có cơ chế giải thích pháp luật)để khi pháp luật được ban hành có giá trị thật sự trên thực tế; cần qui địnhngay trong Hiến pháp về thẩm quyền, trách nhiệm của các chủ thể khi giải thíchpháp luật; hai là, cần có những chế định cụ thể nhằm hướng tới xây dựng mộtphương thức, cách thức giải thích pháp luật của từng chủ thể có thẩm quyền (các cơ quan thực hiện chức năng lập pháp, hành pháp và tư pháp) tương ứng vớicác nhóm quan hệ xã hội cần giải thích Cụ thể là:
1- Qui định nguyên tắc giải thíchpháp luật ngay trong Hiến pháp nhằm đưa tinh thần của hi��npháp vào đời sống xã hội (chủ thể lập pháp, hành pháp và tư pháp). Phân định rõthẩm quyền giải thích pháp luật phù hợp với từng chủ thể trong bộ máy nhà nước.Đặc biệt, đối với chủ thể hành pháp cần qui định rõ khi nào thì giải thích;giải thích bằng hình thức gì; phạm vi tác động cũng như hiệu lực giải thíchpháp luật của chủ thể này. Khắc phục cho được tình trạng: một vấn đề có quánhiều chủ thể hành pháp giải thích;
2- Căn cứ vào thực tiễn xây dựng vàthi hành pháp luật ở Việt Nam, không nhất thiết qui định chỉ UBTVQH mới có thẩmquyền giải thích luật, pháp lệnh (như quy định tại các điều 52,53 Luật Ban hànhvăn bản quy phạm pháp luật hiện hành) mà nên mở rộng thẩm quyền trong nhữngtrường hợp luật, pháp lệnh đó giao cho chủ thể hành pháp qui định chi tiết vàhướng dẫn thi hành, bởi lẽ, trên thực tế, trên 90% các dự án luật, pháp lệnh doChính phủ đệ trình Quốc hội, UBTVQH (tức sáng kiến lập pháp chủ yếu từ Chínhphủ);
3- Quan tâm hơn nữa đến đòi hỏi củacác đối tượng chịu sự tác động của mỗi một loại qui phạm pháp luật (lắng nghedư luận xã hội và tiếp thu đòi hỏi đề xuất giải thích pháp luật của các đốitượng quản lý). Các quan hệ xã hội nào cần giải thích; giá trị của các đề xuấtvà dự báo cho việc giải thích pháp luật trong từng tình huống cụ thể và choviệc cần pháp điển hoá việc giải thích pháp luật của từng chủ thể có thẩmquyền giải thích;
4- Cần qui định rõ trong một đạoluật (có thể là Luật Ban hành văn bản qui phạm pháp luật sửa đổi, bổ sung lầnnày) thẩm quyền giải thích pháp luật của từng cơ quan trong bộ máy Chính phủtheo nguyên tắc cơ quan nào có thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật, cơ quanđó có thẩm quyền giải thích pháp luật; tình huống nào thì chủ thể hành phápđược giải thích pháp luật. Chẳng hạn:
+ Cần làm rõ nội hàm cụ thể của vănbản pháp luật theo thẩm quyền (nghị định, quyết định, chỉ thị, thông tư);
+ Sau khi văn bản pháp luật ban hànhcó hiệu lực mà xuất hiện các quan hệ xã hội mới, cần làm rõ cơ sở pháp lý đểđiều chỉnh hoặc áp dụng;
+ Giao cho các cơ quan soạn thảo vàđệ trình dự thảo đề xuất cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản giải thích phápluật (chẳng hạn Bộ Công Thương đề xuất Chính phủ giải thích pháp luật về lĩnhvực cạnh tranh trong nghị định của Chính phủ về cạnh tranh, chống phá giá...)thì chủ thể đề xuất phải đồng thời nghiên cứu chuẩn bị các dự thảo giải thíchpháp luật và đề xuất này phải được đưa vào chương trình nghị sự của chủ thể cóthẩm quyền giải thích pháp luật;
+ Giải thích pháp luật của chủ thểhành pháp phải có trình tự, thủ tục như ban hành một hình thức văn bảncủa cơ quan có thẩm quyền tương ứng (thảo luận, biểu quyết nếu là quyết địnhmang tính tập thể; lấy ý kiến các đối tượng có liên quan; thẩm định, thẩmtra...);
+ Giải thích pháp luật của chủ thểhành pháp có giá trị như văn bản pháp luật theo thẩm quyền của chủ thể đó(chẳng hạn giải thích nội dung của nghị định bằng một thông tư thì giá trị hiệulực của việc giải thích đó như một nghị định).
+ Trong trường hợp nhiều cơ quan đềxuất giải thích pháp luật thì tập trung đầu mối vào một cơ quan, có thể là Bộ Tưpháp để tiến hành soạn thảo dự thảo giải thích. Trong trường hợp giải thíchpháp luật bằng thông tư liên tịch thì vẫn theo qui trình trên nhưng phải cóthẩm định của Bộ Tư pháp để bảo đảm tính khách quan, toàn diện, khắc phục sựcục bộ, bản vị trong quá trình giải thích pháp luật (theo pháp luật hiện hành,các văn bản pháp luật của Bộ trưởng không có thẩm định của Bộ Tư pháp).Dự thảoLuật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật lần này(do chính phủ trình) cũng đã đềcập đến thẩm quyền, đề nghị giải thích pháp luật, căn cứ giải thích và việcsoạn thảo văn bản giải thích, nhưng đáng tiếc chưa quán triệt tinh thần thựctiễn hoá đời sống pháp luật, đáp ứng yêu cầu của các chủ thể có thẩm quyền giảithích pháp luật(6).
5- Đề cao trách nhiệm của chủ thểhành pháp trong việc giải thích pháp luật. Trách nhiệm này cũng tương tự nhưtrách nhiệm ban hành văn bản pháp luật theo thẩm quyền (từ sáng kiến đề xuất,soạn thảo, đệ trình, xin ý kiến đến ban hành văn bản giải thích...); đồng thời,tăng cường cơ chế giám sát từ các chủ thể có thẩm quyền đối với văn bản phápluật được giải thích (Quốc hội đối với Chính phủ, Thủ tướng; Chính phủ đối vớiBộ trưởng...) để bảo đảm tính khách quan, sát thực trong việc giải thích phápluật.
6- Về lâu dài, tiến hành xây dựngmột đạo luật về uỷ quyền lập pháp, lập qui phù hợp với tính linh hoạt, chủ độngcủa hoạt động hành pháp. Bên cạnh qui định thẩm quyền của từng chủ thể trongviệc uỷ quyền, cần qui định rõ loại qui phạm nào được uỷ quyền; trách nhiệm củachủ thể uỷ quyền và được uỷ quyền (trong đạo luật này có phần qui định về uỷquyền giải thích pháp luật)./.