Vai trò của các cơ quan Chính Phủ

**Admin** Fri Dec 24, 2010 9:32 am

VAI TRÒ CỦA VĂN
PHÒNG CHÍNH PHỦ TRONG MỐI QUAN HỆ PHỐI HỢP HOẠT ĐỘNG VỚI BỘ TƯ PHÁP, CƠ QUAN
CHỦ TRÌ SOẠN THẢO, LIÊN QUAN ĐẾN THẨM ĐỊNH DỰ ÁN, DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP
LUẬT

TS. Đinh Dũng Sỹ

Văn phòng Chính phủ

1. Đặt vấn đề:

1.1. Xây dựng pháp luật là hoạt động mang đậm dấu ấn tập thể. Sản phẩm
của hoạt động xây dựng pháp luật là các dự án, dự thảo văn bản QPPL - là kết
quả của một quá trình và được thực hiện theo một trình tự, thủ tục luật định
với sự tham gia của nhiều cơ quan của Chính phủ, như cơ quan chủ trì soạn thảo,
cơ quan phối hợp soạn thảo, các cơ quan thẩm định, thẩm tra, các cơ quan, tổ
chức, cá nhân được hỏi ý kiến và các tổ chức được lập ra để gánh vác trách
nhiệm chính trong việc soạn thảo một dự án, dự thảo văn bản QPPL đó là Ban soạn
thảo và Tổ biên tập.

1.2. Cơ quan chủ trì soạn thảo có nhiệm vụ tổ chức nghiên cứu, soạn thảo
các dự án, dự thảo văn bản và có trách nhiệm gửi xin ý kiến của các cơ quan có
liên quan, góp ý của các đối tượng trực tiếp chịu sự điều chỉnh của văn bản và
ý kiến thẩm định của Bộ Tư pháp, trước khi trình Chính phủ hoặc Thủ tướng Chính
phủ.

1.3. Bộ Tư pháp – cơ quan của Chính phủ, có chức năng tham gia XDPL,
thực hiện nhiệm vụ thẩm định - đưa ra những ý kiến đánh giá độc lập về dự án,
dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm
tiếp thu, giải trình ý kiến thẩm định của Bộ Tư pháp, hoàn chỉnh dự án, dự thảo
văn bản trước khi trình Chính phủ hoặc Thủ tướng CP.

1.4. Văn phòng Chính phủ - cơ quan tham mưu, giúp việc của Chính phủ,
Thủ tướng Chính phủ, thực hiện nhiệm vụ tiếp nhận và thẩm tra các đề án, dự án,
trong đó có các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, tổng hợp ý kiến của
các bộ, ngành, ý kiến thẩm định của Bộ Tư pháp, ý kiến giải trình tiếp thu của
cơ quan chủ trì soạn thảo, đồng thời đưa ra những ý kiến đánh giá độc lập của
VPCP để báo cáo Thủ tướng và báo cáo Chính phủ. Đó là vai trò, vị trí của một
cơ quan giúp việc đồng thời cũng là một cơ quan tham mưu tổng hợp của Thủ tướng
và Chính phủ.

1.5. Chức năng, nhiệm vụ của Bộ Tư pháp cũng như VPCP như nói trên là
độc lập (nói một cách tương đối), không chồng lấn, không mâu thuẫn. Mỗi
cơ quan có một sứ mệnh riêng của mình trong việc thực hiện những chức năng và
nhiệm vụ thuộc thẩm quyền, nhưng đồng thời mỗi cơ quan lại chịu sự phụ thuộc
lẫn nhau trong mối quan hệ về mặt tổ chức hành chính Chính phủ. Do vậy, chúng
có mối liên hệ gắn bó, ràng buộc lẫn nhau trong thực hiện các chức năng và
nhiệm vụ của mình, đặc biệt trong lĩnh vực xây dựng pháp luật, chúng là những
mắt xích liên kết không thể thiếu của quy trình soạn thảo và ban hành các văn
bản QPPL. Và như vậy, sự phối hợp hoạt động giữa chúng tốt thì hiệu quả công
việc sẽ tốt hoặc ngược lại.

2. Thực trạng vấn đề.

2.1. Giai đoạn trước khi có NĐ 161/2005 quy định chi tiết
thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

- Về phía cơ quan chủ trì soạn thảo. Mặc dù Luật ban hành văn bản QPPL
cũng như NĐ 101/1997 đã quy định rõ: các dự án, dự thảo văn bản QPPL trước khi
trình CP, TTgCP phải có ý kiến thẩm định bằng văn bản của Bộ Tư pháp. Tuy
nhiên, Không phải cơ quan chủ trì soạn thảo nào cũng nhận thức đầy đủ và tuân
thủ quy định này. Thực tiễn đã có tình trạng là nhiều dự án, dự thảo văn bản
được trình CP, TTg nhưng không lấy ý kiến thẩm định của Bộ Tư pháp; hoặc có gửi
xin ý kiến thẩm định nhưng qúa muộn, Bộ Tư pháp không đủ thời gian theo quy
định cũng không đủ thời gian vật chất để cho ý kiến thẩm định. Ngoài ra, do NĐ
101/1997 cũng chưa có quy định rõ ràng về việc cơ quan chủ trì soạn thảo phải
thực hiện việc giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định của Bộ Tư pháp trước khi
trình CP, TTgCP dự án, dự thảo văn bản nên cũng có tình trạng ý kiến thẩm định
của Bộ Tư pháp không được cơ quan chủ trì soạn thảo coi trọng, không nghiêm túc
nghiên cứu tiếp thu, giải trình.

- Ý kiến thẩm định của Bộ Tư pháp. Có thể nói, cho ý kiến thẩm định
là một thẩm quyền rất lớn của Bộ Tư pháp trong hoạt động xây dựng pháp luật.
Các ý kiến thẩm định của Bộ TP cần phải được cơ quan chủ trì soạn thảo nghiên
cứu tiếp thu để chỉnh lý dự án, dự thảo văn bản hoặc giải trình và có trách
nhiệm báo cáo CP, TTgCP. Thậm chí nếu ý kiến thẩm định không đồng ý với việc
ban hành hoặc thông qua văn bản thì dự án, dự thảo đó có thể không được trình
CP, TTgCP hoặc không được CP, TTgCP thông qua. Tuy nhiên, có thể nói là Bộ Tư
pháp chưa thể hiện được hết quyền lực của mình trong vấn đề này. Điều này có
nguyên nhân từ cả hai phía: phía Bộ TP; phía cơ quan chủ trì soạn thảo.

* Đối với Bộ TP, còn có tình trạng là: (i) Ý kiến thẩm định có chất
lượng chưa cao; (ii) thời gian thẩm định còn chậm, nhiều khi không đúng thời
gian theo quy trình, thậm chí dự án, dự thảo đã được CP, TTgCP xem xét rồi VPCP
mới nhận được ý kiến thẩm định của Bộ TP (tất nhiên, trường hợp này nhiều khi
không phải do lỗi của Bộ Tư pháp mà do sự chậm chễ của cơ quan chủ trì soạn
thảo); (iii) Sau khi cấp ý kiến thẩm định thì ít quan tâm đến số phận của nó;
(iv) không kiên quyết đối với những vi phạm, nhất là những vi phạm liên quan
đến thẩm định của cơ quan chủ trì soạn thảo trong việc thực hiện quy trình này
theo luật định.

* Đối với cơ quan chủ trì soạn thảo, còn có tình trạng coi nhẹ ý kiến
thẩm định của Bộ TP, thể hiện như không gửi xin ý kiến thẩm định hoặc không
nghiêm túc tiếp thu, không có văn bản giải trình ý kiến thẩm định. Nguyên nhân
của hiện tượng này có thể do ý kiến thẩm định chưa đủ sức thuyết phục hoặc ý
kiến thẩm định là rất tốt nhưng do cơ quan chủ trì soạn thảo không nhận thức
hết được ý nghĩa, tầm quan trọng của ý kiến thẩm định, hoặc do cơ quan chủ trì
soạn thảo cũng nằm trong tình trạng hoặc bị tác động bởi tình trạng chung đó là
kỷ luật, kỷ cương hành chính kém (nếu không xin ý kiến thẩm định, hoặc không
tiếp thu ý kiến thẩm định thì cũng không bị ai nhắc nhở, không bị xử lý và chịu
trách nhiệm gì) nên coi nhẹ ý kiến thẩm định.

- Vai trò tổng hợp, tham mưu của VPCP. Như đã nói ở trên, VPCP là cơ quan
giúp việc và là cơ quan tham mưu cho CP, TTgCP. Theo đó VPCP có nhiệm vụ thẩm
tra các dự án, đề án do các cơ quan của Chính phủ chuẩn bị và đệ trình CP,
TTgCP, trong đó có các dự án, dự thảo văn bản QPPL. Thực chất của nhiệm vụ thẩm
tra này là gì? Theo quy định của NĐ 101/1997, sau đó là NĐ 161/2005 cũng như
Quy chế làm việc của Chính phủ thì các công việc cụ thể của VPCP đó là: (i)
theo dõi tiến độ, chương trình và tham gia vào quá trình chuẩn bị các dự án, dự
thảo văn bản QPPL; (ii) tiếp nhận các hồ sơ dự án, dự thảo văn bản khi cơ quan
chủ trì soạn thảo trình CP, TTg CP; kiểm tra về mặt thủ tục trình cũng như hồ
sơ trình theo quy định; (iii) tổng hợp ý kiến của cơ quan chủ trì soạn thảo,
các cơ quan liên quan, trong đó có ý kiến thẩm định của Bộ TP về dự án, dự thảo
văn bản; (iv) nêu ý kiến đánh giá độc lập của VPCP về dự án, dự thảo để tham
mưu cho TTg, cho CP, đặc biệt là những vấn đề còn có ý kiến khác nhau giữa cơ
quan chủ trì soạn thảo với các cơ quan liên quan, với ý kiến thẩm định của Bộ
TP. Do vậy, vai trò của Ông Bộ trưởng, Chủ nhiệm VPCP là rất đặc biệt, khác với
các bộ trưởng khác. Cụ thể như trong lĩnh vực xây dựng thể chế, pháp luật,
ngoài nhiệm vụ tham gia xây dựng pháp luật như các bộ trưởng khác thì Bộ
trưởng, Chủ nhiệm VPCP còn có nhiệm vụ tham mưu giúp Thủ tướng và Chính phủ
trong hoạt động xây dựng pháp luật.

Trên thực tế, vai trò của VPCP là rất quan trọng, hoạt động thẩm
tra của VPCP như nói trên có tác động rất lớn đối với việc bảo đảm và nâng cao
giá trị pháp lý của ý kiến thẩm định của Bộ TP. Theo đó, khi tiếp nhận và trình
TTg, CP về các dự án, dự thảo văn bản do cơ quan chủ trì soạn thảo trình, VPCP
có trách nhiệm phải tổng hợp và phản ánh đầy đủ ý kiến của các cơ quan liên
quan, trong đó có ý kiến thẩm định của Bộ TP đối với dự án, dự thảo văn bản và
đưa ra những ý kiến độc lập để tham mưu cho TTg và CP.

Việc tổng hợp đầy đủ và khách quan ý kiến của cơ quan thẩm định để báo
cáo TTg cũng như CP là trách nhiệm trong hoạt động của VPCP, cũng là yêu cầu để
bảo đảm và nâng cao giá trị pháp lý của ý kiến thẩm định của Bộ TP. Trên thực
tế, việc thực hiện nhiệm vụ này của VPCP trong mấy năm gần đây là rất tốt, bảo
đảm sự nghiêm túc, khách quan trong việc thực hiện Quy chế làm việc của CP. Tuy
nhiên, giai đoạn trước khi có NĐ 161/2005, phương thức tổng hợp và phân tích,
đánh giá ý kiến thẩm định chưa thực sự phù hợp, hoặc chưa có giải pháp trong
phối hợp giữa cơ quan chủ trì soạn thảo, cơ quan thẩm định để xử lý những vấn
đề còn có ý kiến khác nhau, nên ý kiến thẩm định của Bộ TP chưa thực sự được
quan tâm đến một cách thường xuyên, hoặc chưa có những giải pháp xử lý tích
cực. Nguyên nhân của tình trạng này xuất phát từ hệ quả tất yếu của những yếu
kém và khiếm khuyết từ các khâu trước, tức là từ việc xin ý kiến thẩm định, cho
ý kiến thẩm định, chất lượng ý kiến thẩm định, tiếp thu, giải trình ý kiến thẩm
định... như đã nói ở trên. Nguyên nhân từ phía VPCP là do còn chưa kiên quyết
trong thực hiện quy chế thẩm định, Quy chế làm việc của CP, dẫn đến bỏ qua
những vi phạm của cơ quan chủ trì soạn thảo khi các cơ quan này không xin ý kiến thẩm định của
Bộ TP, hoặc không có báo cáo tiếp thu giải trình, hoặc vi phạm trong vấn đề hồ sơ, thủ tục trình nhưng VPCP vẫn tiếp nhận hồ sơ trình
CP, TTgCP. Tuy nhiên, cần phải nhấn mạnh một nguyên nhân rất quan trọng đó là
sức ép từ Chương trình công tác của Chính phủ cũng như Chương trình xây dựng
luật, pháp lệnh hằng năm của Quốc hội. VPCP phải chịu sức ép rất lớn về tiến độ
thực hiện Chương trình công tác của CP, của QH. Việc soạn thảo và trình CP xem
xét các dự án luật, pháp lệnh đã được định sẵn trong Chương trình CP, việc CP
không thể xem xét một dự án đúng Chương trình không đơn giản chỉ ảnh hưởng đến
kế hoạch, chương trình công tác của CP mà còn ảnh hưởng trực tiếp đến Chương
trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm của Quốc hội. Nếu theo đúng quy định
của Luật ban hành văn bản QPPL và Quy chế làm việc của Chính phủ thì trong
trường hợp một dự án luật, pháp lệnh được trình Chính phủ mà không có ý kiến
thẩm định của Bộ TP hoặc không có báo cáo tiếp thu, giải trình ý kiến thẩm định
của Bộ Tư pháp thì VPCP có thể báo cáo TTg cho dừng, không xem xét dự án luật,
pháp lệnh hoặc báo cáo trước CP rằng, dự án Luật, pháp lệnh đã không được Bộ TP
thẩm định theo quy định. Tuy nhiên, do chịu sức ép về tiến độ thực hiện chương
trình như nói trên, VPCP cũng khó có thể làm được việc đó.

- Nhận xét chung. Khoảng
vài ba năm trở về trước, ý kiến thẩm định của Bộ TP đối với các dự án, dự thảo
văn bản QPPL chưa được coi trọng đúng với tầm của nó và chưa mang lại được
nhiều ý nghĩa thiết thực trong hoạt động xây dựng pháp luật, xuất phát từ nhiều
nguyên nhân, có thể khái quát lại như sau: (i) Ý thức về tuân thủ các quy định
pháp luật liên quan đến vấn đề thẩm định của các cơ quan chủ trì soạn thảo dự
án, dự thảo văn bản chưa cao, chưa nhận thức hết được ý nghĩa và tầm quan trọng
của ý kiến thẩm định của cơ quan chuyên môn; (ii) sự tích cực của Bộ TP trong
chuẩn bị và cung cấp ý kiến thẩm định chưa cao, chất lượng thẩm định nhiều khi
còn thấp; (iii) vai trò tổng hợp, tham mưu của VPCP còn gặp nhiều khó khăn do
bị áp lực của chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nên phải chạy theo chương
trình hoặc còn thiếu kiên quyết, bỏ qua các vi phạm quy định của Luật ban hành
văn bản QPPL, Quy chế làm việc của CP liên quan đến vấn đề thẩm định.

2.2. Giai đoạn sau khi có NĐ 161/2005.

Sau khi Luật ban hành văn bản QPPL được sửa đổi, bổ sung năm 2003
và đặc biệt là sau khi có Nghị định 161/2005 thay thế NĐ 101/1997 về quy định
chi tiết thi hành Luật ban hành văn bản QPPL thì chất lượng thẩm định của Bộ TP
cũng như ý thức tuân thủ các quy định liên quan đến thẩm định của cơ quan chủ
trì soạn thảo được nâng lên rõ rệt. Chuyển biến này thể hiện trước hết là do
các quy định của NĐ 161 đã xác định rõ các dự án, dự thảo văn bản QPPL trước
khi trình CP, TTgCP bắt buộc phải có ý kiến thẩm định của Bộ TP và trong hồ sơ
trình của cơ quan chủ trì soạn thảo phải có văn bản báo cáo tiếp thu,
giải trình ý kiến thẩm định của Bộ TP. Từ đó, các cơ quan chủ trì soạn thảo
cũng phải quan tâm hơn đến vấn đề này; thứ hai là do có sự kiên quyết của VPCP
trong việc thực hiện các quy định nói trên và cuối cùng cũng phải kể đến sự
tiến bộ rõ rệt của cơ quan thẩm định trong việc nâng cao chất lượng thẩm định
cũng như tuân thủ các quy định về thời gian cũng như quy trình, thủ tục thẩm
định, đặc biệt là vai trò của đ/c Bộ trưởng Bộ Tư pháp trong các hoạt động của
Chính phủ liên quan đến hoạt động xây dựng pháp luật.

Mặc dù vậy, chất lượng thẩm định đôi khi chưa cao, chưa đáp ứng
yêu cầu và chưa tương xứng với tầm của Bộ Tư pháp - một cơ quan chuyên môn
trong hoạt động (quy trình) xây dựng pháp luật. Đối với cơ quan chủ trì soạn
thảo, việc gửi xin ý kiến thẩm định của Bộ TP đôi khi vẫn không được thực hiện
hoặc có thực hiện nhưng còn mang tính hình thức, đôi khi không có báo cáo tiếp
thu, giải trình trước Chính phủ, nhất là đối với các dự thảo văn bản dưới luật.
Đối với VPCP, tình trạng tiếp nhận và trình Chính phủ những dự án luật và pháp
lệnh thiếu ý kiến thẩm định của Bộ Tư pháp có thể nói là đã chấm dứt, nhưng đối
với các dự thảo văn bản dưới luật thì tình trạng một số trường hợp tiếp nhận và
trình dự thảo văn bản thiếu ý kiến thẩm định của Bộ TP vẫn còn, việc tổng hợp,
xử lý các ý kiến khác nhau, đặc biệt là ý kiến thẩm định của Bộ TP đối với dự
án, dự thảo văn bản đôi khi chưa được rõ nét. Điều này đòi hỏi cần phải được
đổi mới, cải tiến trong thời gian tới (về giải pháp đổi mới nội dung và phương
thức trong mối quan hệ giữa VPCP với Bộ Tư pháp và cơ quan chủ trì soạn thảo,
nhằm nâng cao chất lượng và giá trị thẩm định dự án, dự thảo văn bản QPPL của
Bộ Tư pháp, chúng tôi xin được bàn đến trong một dịp khác)./.