CHÍNH SÁCH VÀ ĐỊNH HƯỚNG LẬP PHÁP CỦA QUỐC HỘI TRONG LĨNH VỰC AN SINH XÃ HỘI

**Admin** Sun Dec 12, 2010 5:14 pm


TS. Bùi Sỹ LợiPhó Chủ nhiệm Ủy ban các Vấn đề Xã hội của Quốc hội Cập nhật ngày: 17/09/2010
<table class="MsoNormalTable" style="display: none; margin-right: 8.35pt; margin-top: 6.1pt;" align="left" border="0" cellpadding="0" cellspacing="0"> <tr style="display: none;"> <td style="padding: 1.65pt;" valign="top"> </td> </tr> </table> "ASXH là sự bảo vệ, trợ giúp của Nhà nước và cộng đồng đối với những người “yếu thế” trong xã hội bằng các biện pháp khác nhau nhằm hỗ trợ cho các đối tượng khi họ bị suy giảm khả năng lao động, giảm sút thu nhập hoặc gặp rủi ro, bất hạnh, rơi vào tình trạng nghèo đói, hoặc là ốm đau, thai sản, tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp, thất nghiệp, mất sức lao động, già yếu... đồng thời, qua đó động viên, khuyến khích họ tự lực vươn lên giải quyết vấn đề của chính mình. Với quan niệm như vậy, có thể thấy hiện tại hệ thống ASXH ở nước ta được cấu thành gồm hai bộ phận chính là bảo hiểm xã hội và cứu trợ xã hội". Với ý nghĩa là thước đo trình độ phát triển của một quốc gia, an sinh xã hội (ASXH) luôn là mục tiêu phấn đấu của tất cả các nước, dù ở bất kỳ thể chế chính trị nào. Từ phương diện tiếp cận quyền, các chính sách và hệ thống ASXH chính là sự phúc đáp của nền quản trị đối với các quyền cơ bản, thiết yếu của con người. Trong bối cảnh toàn cầu hóa, những nỗ lực cải thiện hệ thống ASXH cũng là một tiêu chí quan trọng để đánh giá mức độ hội nhập vào khu vực và thế giới của một quốc gia. Tại Việt Nam, cùng với việc đẩy mạnh tăng trưởng kinh tế hướng đến mục tiêu quốc gia phát triển ở mức trung bình vào năm 2020, vấn đề bảo đảm ASXH đang ngày càng trở thành lĩnh vực chính sách trọng điểm, thể hiện sự quan tâm thực hiện chức năng xã hội của Nhà nước. Đặc biệt, những biện pháp nhằm bảo đảm ASXH đã được áp dụng nhằm đối phó với suy thoái kinh tế trong thời gian vừa qua đã trở thành tâm điểm thảo luận trên nhiều diễn đàn, trong đó có diễn đàn của Quốc hội, mở đường cho sự cần thiết của việc phải tư duy trên tầm chiến lược về chính sách ASXH của Việt Nam, để trên cơ sở đó thúc đẩy quá trình thể chế hóa, hoàn thiện hệ thống pháp luật đáp ứng nhu cầu điều chỉnh pháp luật đang đặt ra bức xúc trên lĩnh vực này. *Các bộ phận cấu thành hệ thống ASXH ở Việt Nam* Theo cách hiểu phổ biến, ASXH là sự bảo vệ, trợ giúp của Nhà nước và cộng đồng đối với những người “yếu thế” trong xã hội bằng các biện pháp khác nhau nhằm hỗ trợ cho các đối tượng khi họ bị suy giảm khả năng lao động, giảm sút thu nhập hoặc gặp rủi ro, bất hạnh, rơi vào tình trạng nghèo đói, hoặc là ốm đau, thai sản, tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp, thất nghiệp, mất sức lao động, già yếu... đồng thời, qua đó động viên, khuyến khích họ tự lực vươn lên giải quyết vấn đề của chính mình. Với quan niệm như vậy, có thể thấy hiện tại hệ thống ASXH ở nước ta được cấu thành gồm hai bộ phận chính là bảo hiểm xã hội và cứu trợ xã hội. Bên cạnh đó, nếu xem xét ở phạm vi rộng thì còn bao gồm cả các nội dung khác như chính sách ưu đãi xã hội, chương trình xoá đói giảm nghèo, chương trình trợ giúp các địa phương đặc biệt khó khăn.. và gồm cả các loại quỹ tiết kiệm và các loại bảo hiểm khác. Như vậy, có thể thấy cấu trúc hệ thống ASXH ở Việt Nam hiện nay có sự tương thích và phù hợp với quan niệm về ASXH của Tổ chức Lao động Quốc tế trong Công ước 102 về quy phạm tối thiểu. *Lựa chọn mô hình cấu trúc hệ thống ASXH cho giai đoạn 2011 - 2020* Những thành tựu to lớn về kinh tế - xã hội mà Việt Nam đạt được trong 10 năm thực hiện chiến lược phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2001 – 2010 đã tạo nền tảng, đồng thời mở ra nhiều cơ hội và thách thức, với những nhân tố mới cả trong nước và quốc tế cho việc xây dựng chiến lược phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn tiếp theo. Trong đó, chiến lược về ASXH, được xác định là một bộ phận cấu thành của chiến lược tổng thể phát triển kinh tế - xã hội đòi hỏi phải có mô hình cấu trúc phù hợp: *Thứ nhất,* ASXH có mục tiêu bảo đảm an toàn mang tính kinh tế được xã hội cung cấp cho người dân thông qua việc thực thi hệ thống các cơ chế, chính sách và can thiệp trước các nguy cơ, rủi ro có thể dẫn đến suy giảm hoặc mất đi nguồn thu nhập của các thành viên trong xã hội. *Thứ hai,hệ thống ASXH bao gồm tổng thể các cơ chế, chính sách, giải pháp tạo ra nhiều tầng, nấc bảo vệ cho các thành viên trong xã hội không bị rơi vào tình trạng bần cùng hoá do tác động tiêu cực của các loại hình rủi ro. Với quan điểm đó, cấu trúc hệ thống ASXH được đề xuất bao gồm ba hợp phần chính là: - Hợp phần phòng ngừa rủi ro thông qua các biện pháp chủ động (chủ yếu là thông qua giải pháp thị trường lao động chủ động:* hỗ trợ người dân có việc làm, tạo thu nhập, tham gia thị trường lao động). - Hợp phần giảm thiểu và bù đắp thiệt hại do rủi ro với nhóm cơ chế, chính sách chủ động đối phó với tác động tiêu cực của rủi ro thông qua các *chương trình bảo hiểm* (bắt buộc và tự nguyện). - Hợp phần *trợ giúp xã hội* nhằm khắc phục hậu quả của rủi ro thông qua các chính sách và chương trình nhằm cứu trợ, trợ giúp (định kỳ và đột xuất), bao gồm cả trợ giúp xã hội đặc thù. *Thực trạng điều chỉnh pháp luật về ASXH ở Việt Nam* Trong những năm gần đây, đặc biệt là từ 2005 đến nay, hoạt động điều chỉnh pháp luật trong lĩnh vực ASXH đã có sự vận động rất tích cực, thể hiện ở các khía cạnh sau: - Các văn bản pháp luật được ban hành tương đối đầy đủ, với phạm vi điều chỉnh bao quát cả lĩnh vực *bảo hiểm xã hội* (Luật Bảo hiểm Xã hội – 2006, Luật Bảo hiểm Y tế - 2008...), *trợ giúp xã hội* (Pháp lệnh Người tàn tật, Luật Người cao tuổi – 2009, Nghị định số 67/2007/NĐ-CP của Chính phủ về chính sách chế độ TGXH…), *ưu đãi xã hội* ( Pháp lệnh Ưu đãi Người có công, Pháp lệnh Quy định danh hiệu Bà mẹ Việt Nam anh hùng - 1994, Nghị định 91/1998/NĐ-CP ngày 9/11/1998 ban hành Điều lệ Xây dựng và quản lý quỹ “Đền ơn đáp nghĩa”….), và *thị trường lao động chủ động* (Quyết định 267/2005/QĐ-TTg về hỗ trợ dạy nghề cho đối tượng là học sinh dân tộc thiểu số và lao động nông thôn, Quyết định số 81/2005/QĐ-TTg về chính sách hỗ trợ đào tạo nghề cho lao động nông thôn, Quyết định số 103/2008/QĐ-TTg ban hành đề án hỗ trợ dạy nghề và tạo việc làm cho thanh niên; quyết định thành lập Ngân hàng Chính sách Xã hội… - Nhiều văn bản pháp luật thường xuyên được sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện theo hướng phù hợp với kinh tế thị trường, từ đó tạo ra tính khả thi, phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, đáp ứng được nguyện vọng của nhân dân. Tuy nhiên, thực tiễn xây dựng pháp luật về ASXH cũng đang bộc lộ nhiều mặt hạn chế, đó là: *Thứ nhất,* mặc dù về cơ bản các cấu phần của hệ thống ASXH đều đã có văn bản pháp luật quy định ,song việc điều chỉnh pháp luật còn manh mún, không đồng bộ, thiếu sự liên kết giữa các chính sách. Thứ hai, những nỗ lực xây dựng pháp luật về ASXH đã tạo nên một hệ thống văn bản pháp luật dày đặc, với nhiều loại văn bản có giá trị quy phạm khác nhau, từ luật, pháp lệnh đến nghị định, quyết định, chỉ thị, thông tư... khiến cho việc áp dụng, cũng như việc tuyên truyền, phổ biến chính sách, pháp luật gặp nhiều khó khăn, dẫn đến tình trạng người dân không nắm bắt được quyền lợi của mình để tích cực tham gia. *Thứ ba,tính dự liệu và tính khả thi của một số quy định pháp luật còn thấp, dẫn đến tình trạng dễ bị lạc hậu hoặc phải sửa đổi, bổ sung nhanh chóng. Thứ tư,* mức độ bao phủ còn thấp, khả năng tiếp cận của nhiều nhóm đối tượng đối với một số chính sách ASXH còn hạn chế; một số cơ chế, chính sách xã hội mới bắt đầu thực hiện như BHXH tự nguyện, BH thất nghiệp,… nhưng các quy định pháp luật vẫn còn bất cập, chưa được hoàn thiện. *Thứ năm,phương pháp điều chỉnh một số chế độ còn bất cập,mức hưởng chưa bảo đảm đáp ứng nhu cầu cơ bản của người dân; nhiều chế độ còn mang nặng tính bao cấp, chưa hướng vào các giải pháp nâng cao khả năng tự chống đỡ của người dân và huy động có hiệu quả các nguồn lực xã hội hóa. Thứ sáu,* các văn bản pháp luật hiện hành chưa thiết lập được một hệ thống tổ chức bộ máy làm công tác bảo đảm ASXH có hiệu quả; thiếu cơ chế giám sát đánh giá hiệu quả; các chế tài xử phạt chưa đủ mạnh để bảo đảm thực hiện nghiêm túc các chính sách. *Quan điểm và định hướng lập pháp hoàn thiện khung pháp luật về ASXH* *Một là, xây dựng pháp luật ASXH cơ bản toàn diện, bền vững với cơ chế, chính sách và khung pháp lý phù hợp với định hướng phát triển kinh tế - xã hội đất nước nhằm thực hiện công bằng xã hội và phát triển con người. Hai là, xây dựng và thực hiện toàn diện các chính sách ASXH hướng đến bao phủ toàn bộ người dân theo các cấp độ khác nhau (tiếp cận phổ thông), lấy các giá trị con người và quyền cơ bản của con người làm cơ sở. Ba là, pháp luật ASXH có trọng tâm, trong đó đặc biệt chú ý đến các đối tượng yếu thế cần đặc biệt quan tâm như trẻ em nghèo, người nghèo, người dân tộc thiểu số, lao động di cư, bộ phận dân cư bị mất sinh kế do phải chuyển đổi mục đích sử dụng đất, người bị tác động bởi các chính sách kinh tế, xã hội và bởi khủng hoảng, suy giảm kinh tế …; tăng cường hiệu quả của các hỗ trợ nhằm nâng cao năng lực tự an sinh của người dân. Bốn là, pháp luật ASXH bảo đảm nguyên tắc đoàn kết, chia sẻ, tương trợ xã hội; thực hiện công bằng và khuyến khích để thu hút sự tham gia vào hệ thống; phát triển nhanh các chính sách đáp ứng nhu cầu thực tiễn đồng thời bảo đảm tính bền vững, linh hoạt và đa dạng. Năm là, phát triển các chính sách ASXH với nội dung, cách tiếp cận và chuẩn mực mang tính hội nhập quốc tế, có khả năng liên kết, hợp tác khu vực và quốc tế thực hiện chính sách ASXH đối với người lao động trong bối cảnh di chuyển lao động quốc tế ngày càng mạnh mẽ. Sáu là*, mở rộng sự tham gia của các đối tác xã hội vào việc thực hiện chính sách ASXH đặc biệt tạo cơ chế thu hút sự tham gia của các khu vực kinh tế vào việc cung cấp dịch vụ trong lĩnh vực ASXH theo hướng xã hội hóa. Theo nghĩa đơn giản nhất, khung pháp luật về ASXH có thể hiểu là hệ thống các văn bản pháp luật có vai trò chủ đạo, làm nền tảng cho cơ chế điều chỉnh pháp luật đối với các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực bảo đảm ASXH. Và như vậy, khung pháp luật về ASXH không chỉ bao gồm các văn bản quy phạm pháp luật thực định về ASXH do các cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước ban hành, mà còn bao gồm cả các điều ước quốc tế về lĩnh vực này mà Việt Nam ký kết. Với quan điểm và định hướng như trên, cần nghiên cứu xây dựng một bộ luật chung về ASXH nhằm tạo khuôn khổ pháp lý cho một hệ thống ASXH chung. Theo đó, các chính sách quy định phải bảo đảm mức an sinh tối thiểu cho các thành viên trong xã hội, đồng thời các chính sách phải có sự liên thông và hướng tới xây dựng hệ thống tổ chức thực hiện, xác định đối tượng chi trả và giám sát thống nhất. Do đó, phải nhìn nhận pháp luật về ASXH như một lĩnh vực pháp luật độc lập, có đối tượng điều chỉnh và phương pháp điều chỉnh riêng là hết sức cần thiết, với ý nghĩa là nền tảng lý luận cho việc hoàn thiện khung pháp luật về lĩnh vực này. Từ quan niệm đó, chúng tôi đề xuất, trong thời gian trước mắt, cần phải tiếp tục xây dựng mới hoặc sửa đổi, bổ sung các luật chuyên ngành thuộc lĩnh vực ASXH như: Luật Việc làm, Luật Lương tối thiểu, Luật sửa đổi, bổ sung Luật Bảo hiểm Xã hội và các luật có liên quan khác… nhằm hoàn thiện cơ sở pháp lý, tạo tính ổn định cho các bộ phận cấu thành của khung pháp luật về ASXH. Trong nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII (2011-2015), cần nghiên cứu và xây dựng luật (hoặc Bộ luật) về ASXH, với tính chất là pháp điển hóa toàn diện các nguyên tắc, chế độ phù hợp với cấu trúc của hệ thống ASXH của nước ta, tạo nền tảng pháp lý cho sự gắn kết, liên thông giữa các cấu phần trong hệ thống ASXH. Đây sẽ là khuôn khổ pháp lý hiệu quả, có giá trị pháp lý cao bảo đảm cho việc vận hành ổn định, bền vững hệ thống ASXH của nước ta. Bên cạnh đó, cần thúc đẩy việc ban hành các văn bản hướng dẫn để bảo đảm tính hiệu lực kịp thời, khả thi của các luật chuyên ngành về ASXH./.