Quy trình lập pháp và quy trình lập hiến ở Việt Nam: một số điểm khác biệt

**Admin** Sat Dec 11, 2010 10:35 am

Quy trình lập pháp và quy trình lập hiến ở Việt Nam: một sốđiểm khác biệt

Một trong những yêu cầu cơ bản của việc xây dựng và hoàn thiện Nhà nướcCHXHCN Việt Namlà Nhà nước phải quản lý xã hội bằng pháp luật. Trong hệ thống các văn bản phápluật, thì Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là luật cơ bản củaNhà nước, có hiệu lực pháp lý cao nhất; mọi văn bản pháp luật khác phải phù hợpvới Hiến pháp. Tiếp đến các luật do Quốc hội ban hành là những văn bản quy phạmpháp luật quan trọng, có giá trị pháp lý cao, điều chỉnh các quan hệ xã hộitrong các lĩnh vực của đời sống. Các văn bản dưới luật do các cơ quan Nhà nướccó thẩm quyền ban hành phải phù hợp và không được trái với các quy định củaHiến pháp và luật. Mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân phải chấp hành đầy đủ phápluật. Do tính chất và tầm quan trọng như vậy nên việc xây dựng, ban hành, sửađổi văn bản pháp luật nói chung và đặc biệt là Hiến pháp và luật - phải tuântheo một quy trình rất chặt chẽ, bao gồm nhiều giai đoạn do pháp luật quy định.

Quy trình xây dựng một đạo luật bao gồm rất nhiều giai đoạn khác nhau từ việc lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; soạn thảo; thẩm tra; Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét cho ý kiến; lấy ý kiến nhân dân, ý kiến đại biểu Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội về dự án luật; thảo luận, tiếp thu, chỉnh lý và thông qua cho đến khi Chủ tịch nước công bố luật. Tuy nhiên, có thể chia quy trình này ra làm các giai đoạn chủ yếu như sau:
+ Lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh;
+ Soạn thảo dự án luật;
+ Thẩm tra dự án luật;
+ Xem xét, thông qua luật;
+ Công bố luật.

Theo quy định tại Điều 83 Hiến pháp và Điều 1 Luật tổ chức Quốc hội, thì “Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp”. Quyền lập pháp là thẩm quyền ban hành các quy phạm luật được thực hiện bằng hoạt động quyết định về luật của Quốc hội (nghị quyết có chứa QPPL của Quốc hội) và uỷ quyền của Quốc hội cho Uỷ ban thường vụ Quốc hội ra pháp lệnh (nghị quyết có chứa QPPL của Uỷ ban thường vụ Quốc hội). Các luật (pháp lệnh, nghị quyết) phải được xây dựng và ban hành theo quy trình lập pháp được quy định tại Luật ban hành quy phạm pháp luật và một số văn bản pháp luật khác có liên quan.

Về mặt nội dung, hoạt động lập pháp là hoạt động bao gồm nhiều giai đoạnmang tính liên tục, kế tiếp nhau từ việc tìm kiếm và phát hiện nhu cầu các quanhệ xã hội cần được điều chỉnh bằng pháp luật đến việc soạn thảo, thẩm tra, lấyý kiến, thảo luận, tiếp thu, chỉnh lý và thông qua các dự án luật, công bố luậttheo một trình tự, thủ tục được xác định. Ở mỗi giai đoạn nêu trên lại có nhiềuthủ tục, hoạt động khác nhau với sự tham gia của nhiều chủ thể khác nhau. Vídụ:
- Trong giai đoạn Lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh có các hoạtđộng: đề nghị, kiến nghị về luật, pháp lệnh; Bộ tư pháp lập dự kiến Chươngtrình xây dựng luật, pháp lệnh; Chính phủ xem xét, thông qua dự kiến và trìnhUỷ ban thường vụ Quốc hội; Uỷ ban PL phối hợp với HĐ dân tộc, các Ủy ban củaQuốc hội thẩm tra dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh do Chính phủtrình và đề nghị, kiến nghị về luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội, cơ quan,tổ chức khác; Uỷ ban thường vụ Quốc hội lập dự kiến Chương trình xây dựng luật,pháp lệnh và trình Quốc hội xem xét, thông qua…
- Trong giai đoạn soạn thảo có các hoạt động thành lập Ban soạn thảo vàphân công cơ quan chủ trì soạn thảo; tổng kết việc thi hành pháp luật, đánh giácác văn bản quy phạm pháp luật hiện hành có liên quan đến dự án luật, pháplệnh, dự thảo nghị quyết; khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liênquan đến nội dung chính của dự án, dự thảo; đánh giá tác động và xây dựng báocáo đánh giá tác động của dự thảo văn bản; tổ chức nghiên cứu thông tin, tưliệu, điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên có liên quan đến dự án, dựthảo; tổ chức lấy ý kiến về dự án, dự thảo; tổng hợp và nghiên cứu, tiếp thucác ý kiến góp ý; thẩm định dự án luật; chỉnh lý, hoàn thiện dự án để trìnhChính phủ...
- Trong giai đoạn Quốc hội xem xét và thông qua dự án luật tại kỳ họp cócác hoạt động: thuyết trình dự án luật của cơ quan trình dự án; thuyết trìnhbáo cáo thẩm tra của cơ quan thẩm tra; thảo luận, cho ý kiến của các đại biểuQuốc hội; tiếp thu ý kiến, chỉnh lý dự án luật của cơ quan chủ trì thẩm tra, cơquan trình dự án, Uỷ ban pháp luật, Bộ tư pháp và các cơ quan hữu quan khácdưới sự chỉ đạo của Uỷ ban thường vụ Quốc hội…
Theo quy định của Hiến pháp 1992 thì Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủnghĩa Việt Nam là luật cơ bản của Nhà nước, có hiệu lực pháp lý cao nhất; mọivăn bản pháp luật khác phải phù hợp với Hiến pháp. Điều 147 Hiến pháp quy định:“Chỉ Quốc hội mới có quyền sửa đổi Hiến pháp. Việc sửa đổi Hiến pháp phải đượcít nhất là hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành”.[1]
Luật ban hành văn bản QPPL quy định: “Quốc hội làm Hiến pháp và sửa đổiHiến pháp. Việc soạn thảo, thông qua, công bố Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp vàthủ tục, trình tự giải thích Hiến pháp do Quốc hội quy định”. Tuy nhiên, chođến nay ngoài một số quy định của Hiến pháp thì Quốc hội vẫn chưa ban hành mộtvăn bản pháp luật nào quy định về vấn đề này. Vì vậy, hoạt động lập hiến ở nướcta vẫn chủ yếu thực hiện theo quy trình lập pháp có sự tuân thủ những nguyêntắc về ban hành, sửa đổi Hiến pháp đã được quy định trong Hiến pháp.
Qua các quy định của Hiến pháp và qua thực tiễn hoạt động lập hiến ởnước ta, có thể thấy quy trình lập hiến về cơ bản có các trình tự, thủ tụctương tự như quy trình lập pháp, nhưng có một số điểm đặc thù khác biệt nhưsau:
Về quyền đề nghị sửa đổi, bổ sung Hiến pháp và quyền trình dự án sửađổi, bổ sung Hiến pháp trước Quốc hội (quyền sáng kiến lập hiến).
Đến nay, pháp luật chưa có quy định riêng về quyền đề nghị sửa đổi, bổsung Hiến pháp và quyền trình dự án sửa đổi, bổ sung Hiến pháp trước Quốc hội.Trong khi đó, quyền đề nghị, kiến nghị về luật và trình dự án luật được quyđịnh cụ thể tại điều 87 Hiến pháp và Luật ban hành văn bản QPPL[2]. Như vậy vấn đề đặt ra là nếu như coi Hiến pháp là một văn bản luật(luật cơ bản của Nhà nước) thì vẫn có thể áp dụng quy định tại Điều 87 HP đốivới sáng kiến lập hiến.
Trên thực tế, qua lịch sử lập hiến của nước ta, phù hợp với đặc thù củahệ thống chính trị một đảng duy nhất cầm quyền, thì Đảng Cộng sản Việt Nam làchủ thể có vai trò quan trọng nhất trong việc đưa ra các sáng kiến lập hiếnhoặc chỉ đạo để các cơ quan nhà nước hữu quan trình sáng kiến lập hiến ra Quốchội.(tuy nhiên, nguồn của sáng kiến có thể bắt đầu từ các cơ quan, tổ chức hữuquan, tiếp đó được trình xin ý kiến tại các Đại hội Đảng, Hội nghị Ban Chấphành Trung ương Đảng hoặc Ban bí thư, Bộ chính trị).
Về việc Quốc hội quyết định việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp
Hiến pháp nước ta quy định việc sửa đổi Hiến pháp phải được ít nhất là2/3 tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành. Đây là một thủ tục đặcbiệt, khác hẳn với thủ tục quyết định đưa các dự án luật vào Chương trình xâydựng luật, pháp lệnh của Quốc hội (theo thủ tục thông thường, được quá bán tổngsố đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành). Tuy nhiên, trong thực tế vẫn cótình trạng hiểu và áp dụng không thống nhất quy định này. Khi sửa đổiHiến pháp năm 1992 (vào năm 2001), Quốc hội không tiến hành biểu quyết riêng vềviệc sửa đổi Hiến pháp mà đưa vấn đề này vào dự án Chương trình xây dựng luật,pháp lệnh để Quốc hội thông qua theo thủ tục lập pháp thông thường.
Về Ủy ban soạn thảo Hiến pháp
Trong các trườnghợp ban hành mới hay sửa đổi Hiến pháp, đều phải thành lập ra Uỷ ban dự thảohoặc Uỷ ban sửa đổi Hiến pháp để giúp Quốc hội soạn thảo Hiến pháp hoặc văn bảnsửa đổi Hiến pháp (trừ trường hợp sửa đổi Lời nói đầu của Hiến pháp năm 1980).Khác với thành phần Ban soạn thảo dựán Luật (gồm Trưởng ban là người đứng đầu cơquan, tổ chức chủ trì soạn thảo và các thành viên khác là đại diện lãnh đạo cơquan, tổ chức chủ trì soạn thảo, cơ quan, tổ chức hữu quan, các chuyên gia, nhàkhoa học), quy mô và thành phần Uỷ ban dự thảo hoặc Uỷ ban sửa đổi Hiếnpháp thường lớn, người đứng đầu Ủy ban là đồng chí lãnh đạo cao cấp của Nhànước và thành viên là lãnh đạo của nhiều cơ quan, tổ chức thuộc các nghành,lĩnh vực. Đây là một điểm đặc thù trong quy trình lập hiến (Quốc hội phải thànhlập ra một cơ quan đặc biệt để giúp Quốc hội thực hiện hoạt động soạn thảo dựán Hiến pháp, đó là Uỷ ban sửa đổi Hiến pháp).
Về việc lấy ý kiến nhân dân, lấy ý kiến cơ quan, tổ chức; trình xin ýkiến các cấp có thẩm quyền
Dự thảo Hiến pháp được tổ chức lấy ý kiến nhân dân, các nghành,các cấp với quy mô và thời gian lấy ý kiến lớn hơn nhiều so với các dự án luật.Ngoài việc lấy ý kiến của mọi tầng lớp nhân dân, các cơ quan, tổ chức đều tổchức các hội nghị lấy ý kiến trong nghành, trong cơ quan, tổ chức mình về dựthảo Hiến pháp. Đồng thời, trong quá trình soạn thảo, tiếp thu, chỉnh lý dựthảo hiến pháp đều có sự lãnh đạo, chỉ đạo sát sao của Đảng thông qua việc Uỷban sửa đổi Hiến pháp hoặc các cơ quan hữu quan trình xin ý kiến của Bộ Chínhtrị, Ban Bí thư, Ban Chấp hành Trung ương Đảng về nội dung sửa đổi Hiến pháp(trong khi đó, đối với các dự án luật thì Đảng Đoàn Quốc hội chỉ trình xin ýkiến Bộ Chính trị về một số nội dung quan trọng của dự án).
Về việc thẩm tra dự thảo sửa đổi, bổ sung Hiến pháp
Nếu các dự án luật trình ra Quốc hội đều phải được cơ quan có thẩm quyềncủa Quốc hội thẩm tra thì văn bản sửa đổi Hiến pháp được trình ra Quốc hộikhông phải thẩm tra. Đây cũng là một đặc thù trong quy trình lập hiến
Về việc Quốc hội biểu quyết thông qua dự thảo sửa đổi, bổ sung Hiếnpháp.
Việc sửa đổi Hiến pháp phải được ít nhất là 2/3 tổng số đại biểu Quốc hộibiểu quyết tán thành. Đây là điều kiện chặt chẽ hơn nhiều so với điềukiện thông qua các đạo luật chỉ cần quá bán tổng số đại biểu Quốc hội tánthành.
Về việc công bố Hiến pháp đã được sửa đổi, bổ sung
Về cơ bản, việc công bố Hiến pháp cũng tương tự như việc công bốluật - do Chủ tịch nước (hoặc Chủ tịch Hội đồng Nhà nước trước đây) công bố.Tuy nhiên, cũng có trường hợp cá biệt như việc không công bố hai Nghị quyết sửađổi Hiến pháp năm 1980.
Nguyễn Phương Thảo